提高居民參保的自覺性，建立穩(wěn)定的參保機制，是城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度可持續(xù)發(fā)展面臨的緊迫問題，是從制度全覆蓋到人員全覆蓋的關(guān)鍵所在。三年醫(yī)改的巨大成之一就是95%以上的城鄉(xiāng)居民參加了基本醫(yī)療保險，但這個成果能否鞏固仍面臨考驗。

問題浮現(xiàn)

建立在自愿參?；A(chǔ)上的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度，從工作過程看存在以下問題。

重復(fù)參保  在已經(jīng)實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化管理的地區(qū)，城鄉(xiāng)居民重復(fù)參保現(xiàn)象普遍存在，約占參保人數(shù)的10%左右，造成一人兩?；蛞蝗硕啾！?/p>

“被參保”  就是在居民不知曉或事前未征得其同意的情況下，強制或變相強制報名參保。這種現(xiàn)象在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生機構(gòu)代辦代管醫(yī)保的地區(qū)尤其嚴重，如到城里就讀的農(nóng)村學(xué)生，本來學(xué)校已經(jīng)為其辦理了城鎮(zhèn)居民醫(yī)保，但其戶籍所在地仍然繼續(xù)為其續(xù)保，與城鎮(zhèn)醫(yī)保“爭保源”，這實際上是在爭財政補貼。

“漏保、斷保”  由于缺乏指導(dǎo)，農(nóng)民工不知道哪個保險對自己更有利。在農(nóng)村參保，有財政補貼，但就醫(yī)不方便；在城里參保，就醫(yī)方便，但財政補貼在農(nóng)村，實際享受困難。結(jié)果，在“兩難”的選擇中要么導(dǎo)致兩頭落空，要么導(dǎo)致重復(fù)參保。

逆向選擇  調(diào)查顯示，身體健康的居民認為“參保后沒吃一片藥，沒住一天院，白白繳了錢”，覺得不劃算，會吃虧，想等年紀大了、身體差了再參保。 

    矛盾復(fù)雜

    城鄉(xiāng)居民參保機制面臨的諸多問題的主要原因有以下幾點。

1.制度與目標(biāo)要求存在現(xiàn)實差距

城鄉(xiāng)居民醫(yī)保名稱不同，但本質(zhì)上都屬于社會保險。醫(yī)療保險制度是繳費性制度，以履行繳費義務(wù)為前提，在困難人群占相當(dāng)比例的情況下不易做到全覆蓋。制度設(shè)計者充分考慮到了這一基本國情，對城鄉(xiāng)居民采取了普惠式財政補貼政策，以鼓勵參保，還對困難人群自費繳納的部分實行全額補貼或部分補貼政策，把社會救助對象也全部納入社會保險以實現(xiàn)全民醫(yī)保。但是，城鄉(xiāng)居民還是要自己繳納一定數(shù)額的保險費，這對游離于特困邊緣的低收入人群而言，受繳費能力的制約，要完全做到按時足額繳費有一定困難，所以其參保存在很大的不確定性。

2.參保繳費機制未形成制度性約束

城鄉(xiāng)居民參加醫(yī)保，在履行參保登記、申報繳費手續(xù)方面沒有制度性約束要求，自愿變成自由。從2002年新農(nóng)合試點開始到三年醫(yī)改期，為了組織城鄉(xiāng)居民參保，政府采取了一系列擴面措施，如家庭聯(lián)保、財政補貼吸引、政府惠民工程牽引、建立考核機制推進等，取得了明顯效果。但是，這些措施都帶有行政干預(yù)色彩，帶有短期行為特點。對于居民今年參保了明年是否參保，缺乏制度和機制上的可靠保障。從理論上講，凡允許自愿參?？倳腥瞬粎⒈＃龅饺采w幾乎不可能，除非將自愿原則改為強制原則。

3．缺乏對流動人員醫(yī)保權(quán)益的保護

現(xiàn)行三項醫(yī)保制度涵蓋兩類三種人群，即職工和居民（包括農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民）。這種按身份設(shè)定的制度，銜接有斷層，管理有間隔。當(dāng)人員不斷流動、身份不斷變更時，需要不斷換保參保，否則就享受不到醫(yī)保待遇，這是多制度分設(shè)、多部門管理造成的參保機制先天性缺陷，導(dǎo)致屬地參保與就業(yè)地就醫(yī)的義務(wù)履行與權(quán)利享受的脫節(jié)，阻礙了參保人正當(dāng)醫(yī)療訴求的滿足，影響了廣大流動人員的參保積極性。

4.風(fēng)險意識淡薄導(dǎo)致保險需求不旺

對于因疾病發(fā)生帶來的重大損失風(fēng)險，國人缺乏從經(jīng)濟學(xué)角度來理性看待和防范處理。由于風(fēng)險意識缺乏，保險需求自然不旺。資料顯示，反映保險業(yè)發(fā)展的我國保險深度和密度指標(biāo)均遠遠落后于世界平均水平。2010年全球保險深度為6.89%，保險密度為627.3美元，而中國保險深度僅為3.65%，保險密度為165美元，分別不足世界平均水平的1/2與1/5，與保險強國更是相差甚遠。

5.政策的吸引作用發(fā)揮得不充分

對城鄉(xiāng)居民實行普惠式政府補貼政策，是社會醫(yī)療保險快速發(fā)展成為全民醫(yī)保制度的關(guān)鍵性舉措，該政策既從經(jīng)濟上給予制度支撐，又從參保上增加制度吸引，可彌補自愿參保機制的不足。但在實踐中，由于補貼領(lǐng)取手續(xù)存在缺陷，運作中透明度不夠，財政補助對參保機制的促進作用發(fā)揮得不充分，影響了參保積極性。

完善機制

1.改進財政補貼發(fā)放程序

建議完善補貼發(fā)放程序，應(yīng)該經(jīng)參保居民本人蓋章簽字才能把補貼領(lǐng)出來，與個人繳費一并交給經(jīng)辦機構(gòu)，并張榜公布補貼了多少、如何使用，不僅結(jié)果要公開透明，過程也要公開透明。這樣，居民才會切實感到政府將補貼發(fā)到了自己手里，才會發(fā)揮補貼的經(jīng)濟補償和吸引參保的雙重作用。

2.實行參保優(yōu)惠鼓勵政策

刺激居民持續(xù)參保、長年參保的政策設(shè)計是完善參保機制的重要內(nèi)容。實行“續(xù)保有益、斷保有害”的繳費年限優(yōu)惠政策，如果繳費年限越多政策越優(yōu)惠，那就有可能激勵居民特別是農(nóng)民持續(xù)參保。如果續(xù)保無益、斷保無害，居民就會視自己家庭收入、身體健康狀況等因素決定是否繼續(xù)參保，這是簡單的道理。建議累計計算參保年限，對參保年限越長的居民給予更多優(yōu)惠待遇，如提高最高支付限額，對參保滿一定年限的老人減免費用等。

一般而言，有病者參保的積極性要比無病者高，這出于防范風(fēng)險和經(jīng)濟性的雙重考慮。如何調(diào)動健康居民的參保積極性是改善參保機制的著力點。對健康人群建議實行鼓勵政策，比如對參保多年未住院及醫(yī)保零支付的健康者，在其初次住院時提高報銷比例（如每年提高1%），或提高最高支付限額，或降低繳費標(biāo)準，對10年內(nèi)住院兩次者也可比照辦理，這樣必將緩解醫(yī)保零支付者不平衡的心里，提高其參保積極性。

3.整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度

當(dāng)前，應(yīng)加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，在統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)居民實現(xiàn)繳費、財政補貼、待遇水平、管理監(jiān)督、信息系統(tǒng)的“五統(tǒng)一”，消除城鄉(xiāng)不同制度間的差異，減少居民非理性選擇的可能。在同一統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的醫(yī)保待遇完全一樣，使參保人有穩(wěn)定的參保預(yù)期。對于跨統(tǒng)籌區(qū)流動者，應(yīng)明確屬地參保和管理原則，通過異地就醫(yī)渠道解決就醫(yī)問題。為了從根本上建立穩(wěn)定可持續(xù)的參保機制，有必要在條件成熟時，將居民基本醫(yī)療保險制度轉(zhuǎn)變?yōu)閺娭菩灾贫?，?guī)定符合法定條件、收入超過一定標(biāo)準的公民必須參保繳費，收入低于法定標(biāo)準的除外。

4.提高基層醫(yī)療的可及性

調(diào)查表明，離縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機構(gòu)的距離與參保人群報銷醫(yī)療費人數(shù)成反比，鄉(xiāng)村富裕程度與參保人群報銷醫(yī)療費人數(shù)成正比。就是說距離醫(yī)院越近住院報銷人數(shù)越多，收入越高住院報銷人數(shù)越多。那些地處偏遠貧困地區(qū)的農(nóng)民有病后能不去就醫(yī)就盡量不去——或因為跋山涉水，或因為沒有付費用力。要保持這些地區(qū)人群的參保積極性，就要傾聽他們的意見和愿望，并切實解決他們的困難。要調(diào)整基層衛(wèi)生資源布局，向偏遠貧困鄉(xiāng)村傾斜，以提高醫(yī)療可及性，增強制度吸引力。如做大的調(diào)整有困難，可做些小的調(diào)整，比如巡醫(yī)到村到戶，建立分診所，并對貧困居民實行大病補助等特殊政策。

5.改進參保繳費管理

實行將參保繳費、補貼發(fā)放合一的經(jīng)辦服務(wù)模式。參保登記和組織動員工作，重點應(yīng)放在不參保居民方面，變針對參保的“加法管理”為針對退保的“減法管理”。凡要申領(lǐng)財政補貼的人員就是同意參保的人員，拒領(lǐng)財政補貼的人員就是當(dāng)年不參保人員，把辦理醫(yī)保登記手續(xù)和領(lǐng)取財政補貼手續(xù)合并，通過申領(lǐng)表確認當(dāng)年實際參保繳費人數(shù)，這樣既可減輕居民負擔(dān)和經(jīng)辦工作量，又可防止套取財政補貼現(xiàn)象的發(fā)生。