今年4月至7月，國家工商總局等八部門開展了整治虛假違法醫(yī)藥廣告專項行動，查處違法醫(yī)藥廣告6902件，罰沒款6227萬元。食品藥品監(jiān)管部門也曝光了30個違法廣告涉及的產(chǎn)品和27家非法醫(yī)藥網(wǎng)站。

虛假違法醫(yī)藥廣告是一個老生常談的話題，每年有關(guān)部門都會開展整治行動，但嚴查猛打后，虛假違法醫(yī)藥廣告又“重換包裝”，以新形式死灰復燃。

盜用名機構(gòu)，放大藥療效，夸口能治愈

最近，在北京大學工作的徐凱文家里發(fā)生了一件煩心事。徐父看到某品牌不飽和脂肪酸油的廣告后，向他要錢購買。“區(qū)區(qū)幾小瓶油，就要8000多元。”這讓學醫(yī)出身的徐凱文很費解。

原來廣告中說道：不飽和脂肪酸油是北京大學物理學院的老教授發(fā)明的，對預防心腦血管疾病等具有神奇療效。“物理學院的教授怎么會發(fā)明不飽和脂肪酸油？”徐凱文越想越覺得奇怪，他決定親自去詢問賣家。據(jù)賣家稱，該油是北大物理學院教授發(fā)明的，該公司也設(shè)在北大物理學院里面，但當問到“藥監(jiān)字”等批號時，賣家就含糊其辭了。

隨后，徐凱文與北大物理學院取得聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)物理學院根本沒有賣家所稱的老教授發(fā)明不飽和脂肪酸油，也沒有所謂的公司。“老年人信任北大的牌子，商家便抓住他們的心理，以此做廣告宣傳。在北大校園里借著北大的招牌，欺騙老年人，開講座推銷藥品、保健品，這簡直太無法無天了。”差一點受騙的徐凱文一家非常氣憤。

在傳統(tǒng)報紙、電視、廣播中的虛假違法醫(yī)藥廣告受到嚴厲打擊的同時，以健康講座、會議營銷等新形式出現(xiàn)的變相醫(yī)藥廣告悄然出現(xiàn)。今年5月，從國家中醫(yī)藥管理局召開的中醫(yī)醫(yī)療廣告監(jiān)測工作新聞通氣會傳來信息：2013年第一季度共監(jiān)測發(fā)現(xiàn)虛假違法中醫(yī)醫(yī)療信息739條次，其中，99%為變相廣告，這是監(jiān)測當中發(fā)現(xiàn)的新動向。這些變相虛假廣告以新聞報道、講座、講壇等形式，介紹治療方法或是專家、技術(shù)，有的以專版連篇累牘，還包括病例、照片和各種獲獎的宣傳等，這些方式繞過了一些政府部門的監(jiān)管，給人的感覺不是廣告，人們往往對這種宣傳形式缺乏警惕性。

信息不對稱，單一監(jiān)管難，法律懲處輕

“虛假違法醫(yī)藥廣告屢禁不止的根本原因在于醫(yī)藥市場的信息嚴重不對稱。”北京大學競爭法研究中心主任肖江平說，藥品廠商利用信息不對稱性，夸大產(chǎn)品療效，保證治愈率，誤導和誘導消費者購買。而消費者因信息缺失、治病心切等原因，容易落入這些虛假違法醫(yī)藥廣告的陷阱。再加上廣告審批松、單一監(jiān)管難、法律懲處輕，使得變相虛假違法醫(yī)藥廣告難以遏止。

中國消費者協(xié)會副會長劉俊海表示，“行政監(jiān)管不夠、執(zhí)行力缺失，導致虛假違法醫(yī)藥廣告屢禁不止。工商部門執(zhí)行力有限，很難完成對整個醫(yī)藥廣告從申請到發(fā)布的全面監(jiān)管，需要多部門聯(lián)合治理。”三個月的集中整治可以對違法現(xiàn)象起到殺雞儆猴的作用，但部分利欲熏心的商家、媒體早已摸清市場整治的套路，懂得何時收斂，何時“出手”。

根據(jù)廣告法的規(guī)定，對于虛假廣告等違法行為，大多承擔“停止發(fā)布，公開更正，沒收廣告費用，處廣告費用一倍以上五倍以下的罰款”等法律責任。“規(guī)定層面的法律責任過輕，使違法‘成本’遠遠小于違法‘收益’。”

肖江平說，從發(fā)現(xiàn)虛假違法醫(yī)藥廣告到立案調(diào)查再到責任追究，違法廣告可能已經(jīng)不見蹤影，其被處罰的概率非常低，處罰又是如此之輕，從而使得違法行為屢禁不止。“例如，上海市工商局等相關(guān)部門自今年4月下旬起開展虛假違法醫(yī)藥廣告專項整治，3個月共查處醫(yī)藥保健類違法廣告案件133件，案件罰沒值才244萬元，還包括沒收，即便全都按罰款算，每個案件的罰款還不到兩萬。”

中國政法大學教授劉繼峰說：“對違法廣告的威懾主要體現(xiàn)在罰款上，而按照廣告法，罰款是以廣告費用為基礎(chǔ)來處罰的。由于許多廣告發(fā)布地區(qū)處于農(nóng)村，廣告費也比較低，甚至可以用變通的方式人為除抵廣告費。這導致違法醫(yī)藥廣告的處罰相對違法收益而言嚴重偏低，難以產(chǎn)生‘割肉之痛’，更難以‘傷筋動骨’。”

現(xiàn)行廣告法于1994年通過，近二十年來沒有修改，其一萬元以上十萬元以下、廣告費用一倍以上五倍以下的罰款等懲罰措施，對當時的違法現(xiàn)象確實起到了懲戒，但對現(xiàn)在的違法者難以起到威懾作用。而藥品廣告審查辦法、醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例等多為行政法規(guī)、部門規(guī)章，立法層級偏低，難以對不法分子形成有效震懾和懲戒。

此外，根據(jù)廣告法第三十八條規(guī)定，“廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者明知或者應知廣告虛假仍設(shè)計、制作、發(fā)布的，應當依法承擔連帶責任”，這一點也難以在實踐中落實。“承擔連帶責任的案件鳳毛麟角，主要原因是責任的承擔需要滿足‘明知或者應知’，而舉證責任又在原告，即受害者。舉證難，是追究廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者責任的主要障礙。”劉繼峰說。

嚴把審批關(guān)，合力齊監(jiān)管，修法遏亂象

“為鏟除滋生虛假違法醫(yī)藥廣告的土壤，應嚴把審批關(guān)，各部門合力監(jiān)管，完善法律法規(guī)，共同遏制違法亂象，營造健康的市場環(huán)境，防止虛假違法醫(yī)藥廣告死灰復燃。”劉俊海說。

劉繼峰建議，在廣告審批方面，應加強對廣告刊發(fā)或播出前后的對比審查，如刊發(fā)或播出時的版本與之前申請廣告批文的版本不同，應立即停止刊登和播放。應加強對廣告發(fā)布者的監(jiān)管，尤其是縣市等基層地區(qū)媒體的監(jiān)管。進一步完善網(wǎng)絡(luò)信息的內(nèi)容，健全廣告法律制度中所要求的相關(guān)審查書件和相關(guān)審查結(jié)論的信息檔案查詢制度，使除廣告主之外的廣告關(guān)系人能發(fā)揮監(jiān)督作用，使發(fā)布的廣告置于社會公眾的普遍監(jiān)督之下。

“在執(zhí)法監(jiān)管方面，應健全工商、藥監(jiān)、廣電等部門的協(xié)作監(jiān)督機制，加強對典型虛假違法廣告的曝光，加強對以會議營銷、健康講座等新形式進行藥品廣告的監(jiān)管。強化征信管理，可參照交通安全管理中積分的辦法，只要查證屬實一起這樣的案件，即將該廣告公司法定代表人、直接責任人列入黑名單，將該公司列入黑名單。達到一定的積分，對公司吊銷執(zhí)照，對個人終身禁入醫(yī)藥廣告行業(yè)。”肖江平說，同時應完善、疏通公眾舉報、投訴的途徑，提高監(jiān)管效率，使違法者受到應有的制裁。

在法律法規(guī)完善方面，劉繼峰說，“對于廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者的責任，建議去掉‘明知或者應知’的前提條件，按照客觀事實——只要發(fā)布的是虛假廣告，就承擔連帶責任。盡管對這兩個主體來說，責任有點重，但對于規(guī)范廣告市場，將會取得更好的效果。正在修訂的消費者權(quán)益保護法就采取了這一方案。”

此外，劉俊海建議實行“雙升雙降”政策，提升商家的違法成本、消費者的維權(quán)收益，降低商家違法收益、消費者維權(quán)成本，從而更好地維護消費者的利益。