藥品是一種特殊的商品，其不僅為人類生存發(fā)展所必需，而且在研發(fā)、生產(chǎn)、銷售和使用等環(huán)節(jié)存在市場失靈的因素，包括自然壟斷、信息不對稱和外部性等。出于這些原因，各國政府都對藥品市場進行監(jiān)管，藥品價格監(jiān)管就是其中的重要內(nèi)容。

藥品價格的構(gòu)成因素主要包括研發(fā)、生產(chǎn)、流轉(zhuǎn)成本以及一定的利潤空間。近十幾年來，醫(yī)療費用大幅增加，尤其是處方藥價格高漲，是困撓世界各國的難題，中國也不例外。從1998年開始，國家發(fā)改委（原國家發(fā)展計劃委）開始發(fā)布藥品降價令，通過行政手段對藥品零售價格進行限制。不僅是中國，世界上大部分國家都對藥價實行直接監(jiān)管，具體手段有出廠價控制、醫(yī)保報銷控制、參考定價、利潤控制、醫(yī)師處方預算等。即使在標榜自由市場經(jīng)濟的美國，政府也不得不迫于政治壓力對藥品價格實行間接控制。

從歷史上看，中國政府對藥品價格的監(jiān)管始于計劃經(jīng)濟年代。藥品定價的主要依據(jù)是原料、生產(chǎn)、流轉(zhuǎn)成本和低額利潤。由于大型國營藥廠都直屬于石油化工部，利潤全部上繳國庫，因而不論是地方政府還是藥廠，都沒有提高藥價獲取高額利潤的動機與途徑。

上世紀80年代城市經(jīng)濟體制改革啟動之后，醫(yī)療衛(wèi)生領域逐漸引入市場機制，政府衛(wèi)生支出占GDP和衛(wèi)生事業(yè)總費用的比重逐年下降，部分公立醫(yī)院被迫采取“以藥養(yǎng)醫(yī)”的生存競爭策略。與此同時，一些地方政府在財政收入的激勵下，紛紛鼓勵和扶植本地醫(yī)藥企業(yè)發(fā)展。過度競爭所導致的社會效率凈損失，通過藥品銷售轉(zhuǎn)嫁給患者，推動了中國藥品價格指數(shù)逐年上漲，其中的絕大部分由患者自己承擔。為解決“看病貴”，發(fā)改委已累計發(fā)布近30次藥品調(diào)價令（大部分以降為主）。然而，很多時候藥價都上演了“空降”。

在政策制定環(huán)節(jié)，降價涉及的政府機構(gòu)包括中央政府、地方政府、物價部門、藥監(jiān)部門、衛(wèi)生行政部門和社保部門。發(fā)改委和省級物價部門是主導機構(gòu)。政府定價分為對國家基本藥物目錄內(nèi)的藥品實行統(tǒng)一定價，少部分臨床療效特別突出的藥品實行單獨定價（包括專利藥和原研藥）。在此范圍以外的藥品價格，由省級物價部門根據(jù)《藥品差比價規(guī)則（試行）》，在本行政區(qū)域內(nèi)制定并執(zhí)行最高零售價格。

然而，中央與地方物價部門有著不同的政策目標和不相容的激勵機制。中央政府正在朝民生型方向演變，從而對社會和民眾的訴求更具回應性。而一些秉持發(fā)展主義的地方政府則將GDP增長作為主要政策目標，鼓勵甚至保護其行政區(qū)域內(nèi)企業(yè)的發(fā)展，使其盡量免受國家政策的影響。近年來，地方重污染企業(yè)減排目標難以實現(xiàn)的事實，充分說明了這一點。

作為地方政府組成機構(gòu)的省級物價部門，當然也會在這一目標的約束下調(diào)控藥價。高昂藥價給企業(yè)帶來的利潤能直接推動當?shù)亟?jīng)濟增長，而藥品銷售的流動性使“藥價虛高”的社會成本具有溢出效應。同時，省級物價部門在單獨定價申報和非政府定價藥品監(jiān)管中擁有相當權力，其必然的理性選擇是鼓勵并幫助本轄區(qū)內(nèi)企業(yè)獲得更多的單獨定價權。這一問題在某些藥品生產(chǎn)大省表現(xiàn)得尤為突出。